西汉的13刺史部，有11部是以《尚书·禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于不得已，所以才会两度反复。而一到东汉初年，局势安定之后，又改州牧为刺史，降秩为六百石。

所以，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，出任州牧，授予其兵权、财权和政权，以镇压农民起义军。这样一来，州就成了郡以上的一级行政区划。两级[...]