先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇)。本来节度使只管军事防御，或“遏四夷之事，不与民政”。后来身兼范阳、平卢两节度使(辖今北京市和河北东北部)的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道(辖今河北、河南北部、山东西北及东北地区)采访使，开了集军政、民政大权于一身的先例。安禄山正是凭借这个有利背景而发动叛乱的。

为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间，全国已设置44个方镇(图5)。等到平叛战争结束，这