但是，汉唐两代的经验又已表明，在一个幅员广袤的国家中，要施行纯粹的两级制是有很大的困难的。尤其是在统县一级政区(汉的郡、唐的州)数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事，但是设置监察区的后果必然是走向三级制政区，从而引起中央集权的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。

在解决这个问题时，宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡，夺取兵权，制其钱谷”。支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去政权、兵权和财权后，变成一个虚衔，有