东汉光武帝，惩于前失，因怕大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。