第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

第二节 统县政区和高层政区的分等

这两级政区的分等不如县级政区重要，尤其高层政区一般不分等。但统县政区的分等还是有可说之处。

秦郡是否分等，历史上没有明确记载。汉郡则以12万户上下为准来区分大小郡(《汉书·元帝纪》)。按照这个标准，西汉末年的103个郡国当中，有38个郡国是大郡，占1/3强。户口标准以外，秦汉首都所在郡地位崇高，位于诸郡之上。而且名称特别，乃以其长官职称命名，秦称内史，汉称尹。西汉首都在京兆尹，京兆尹附近两郡分别称为左冯翊、右扶风，也是官名，与京兆尹合称三辅。东汉首都则在河南尹，地位也在诸郡之上。

魏晋南北朝的郡承西汉而来，首都所[...]

第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

在同一层级的行政区划中，由于有幅员大小的区别，有人口多寡的不同，有赋税数量的差异，还有行政事务繁简难易的高下，以至于有地位重要与否的分别，因此历代都依据不同的标准把同级政区划分成不同的等第。

第一节 县级政区的等第

作为基层政区的县从秦汉时代开始便有等第之分。《汉书·百官公卿表》载：县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明当时县以一万户为界限，分为大小二级，大县的长官称令，小县称长，这最先是秦制，后由西汉所继承。

《续汉书·百官志》又说：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石……县万[...]

元代是犬牙相入原则发生转折性变化的时期。无论是作为高层政区的行省，还是降为统县政区的路，犬牙相入的原则都走向了极端。

元代的路与路之间，情况千差万别，就层级而言，北方许多路除直辖县外，又通过属州再领县；南方不少路则较简单，路下不带领县之州。就幅员来说，路与路悬殊也很大，大的如山西地区，只设两个半路，一路有半个今天的省那样大；小的如福建兴化路，只有两县之地。就边界而论，南方的许多路以山川为界。而河北、山东地区的路却极端犬牙交错，以至于产生许多飞地——即与本路地域不相联接的属地。

最能体现犬牙相入原则极端化的实例是行省的划界。元代行省幅员十分广阔，即使小省也有数十万平方公里之巨，而且行省长官握有军[...]

第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则

第三节 犬牙相入原则的萌芽与发展

讨论犬牙相入原则必须先从一个故事说起。刘邦的儿子代王刘恒(即后来的汉文帝)，在周勃等大臣的帮助下，肃清了吕后的党羽，登上了皇帝的宝座以后，给割据岭南的南越国主赵佗寄去一封信，建议汉与南越罢兵休战，和平相处。信末并附了这么一段话：“朕欲定犬牙相入者，以问吏，吏曰：‘高皇帝所以介长沙土地’，朕不得擅变焉。”

由汉文帝的信中我们可以推论，赵佗起先一定给汉廷发去一封信，表示调整划一边界的愿望，但汉文帝不肯答应。那么犬牙相入到底是什么意思，汉文帝又为什么不愿把边界划得整齐一些，而要坚持犬牙相入的状态呢？

我们很幸运，[...]

第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则

第二节 山川形便原则的运用

山川形便的意思就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。

山川形便的原则是最自然最直观的原则，所谓“州郡有时而更，山川千古不易”，正是表明了山川对于政区的重要标志作用。尤其在高山大川两边的地域，往往具有不同的地貌、气候和土壤，形成不同类型的农业区，也形成不同的风俗习惯。古人早已注意到这个问题。《礼记·王制》中说：“广谷大川异制，民生其间者异俗。”因此，采用山川形便的原则意味着政区的划分是在物质文化与精神文化同一化的基础上进行的。

高山大川除了造成地域上的差异外，在交通工具不发达的古代，又成[...]

第五章 犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则

第一节 政区边界的概念

行政区划的第二个地理要素是边界。边界的概念也是随着行政区划的产生而出现的。西周的分封，所建立的是据点式的城邦国家。星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，并无明确的边界。这种情况即使在中原地带也不例外。例如，郑国在东西周之际迁到今天郑州附近，还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”(《左传·昭公十六年》)。郑的东邻是商代后裔的封国——宋，宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑，两国都未曾占有，这时距两国初封已有整整600年之久了。

春秋中期(公元前627年)，秦国派遣大军攻打郑国，中途经过晋、周(周天子直属区)二[...]

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

第五节 政区幅员变化的特点

政区幅员的变化问题比较复杂，从历史的发展来看，其总趋势是逐渐变小。造成这一总趋势的主要因素在政治方面，在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的。这在上面已经说到。进一步的分析表明政区幅员的变化还存在下列特征。

(1)政区幅员变化的地域差异

由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的同级政区，其幅员有时是相差很大的。如秦代北方的郡只相当于今天一两个地区，河东郡就略似今山西的临汾、运城两地区，而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相当于今安徽省及江西省的大部。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员[...]

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

第四节 “万里之州”的起伏变化

这里的“万里之州”是用来比喻历史上所有形式的高层政区。高层政区指的是不直接统县的政区，在魏晋南北朝是州，在唐为道(方镇)，在宋为路，在元明清为省。由于这级政区幅员最大，如果政区长官又兼有财政、军政大权，形成唐代藩镇那种“又有其土地，又有其人民，又有其财赋，又有其甲兵”的状况，则分裂割据局面必然出现。因此这级政区是皇帝极不愿意设，又往往不得不设的政区。这级政区的有无、幅员的大小和界线的划定，就成为历代最高统治者最重视最关心的问题。就幅员而言，无论是州，是道，是路，是省，全都经历了由大变小的过程。

(1)州的幅员和数[...]

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

第三节 “千里之郡”的缩小倾向

(1)统县政区幅员变化的总趋势

从总的方面看来，号称“千里之郡”的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势是由种种原因造成的，其中以政治因素最为关键，目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。

县级政区的幅员因为较小，而且大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够大的幅员，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以画出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员，还可以从其所辖县[...]

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

第二节 “百里之县”的相对稳定

县级政区幅员大小的变化在历史文献中是没有具体记载的，但是在一定的地域范围内，政区的幅员与数目成反比，因此从历代县的数目变化，可从侧面看出县的幅员变化情况。县级政区数目的增加一般表示其幅员的减缩，反之亦然。下表就是历代县级政区数目的变化简况：

朝代 年代 县数 县级政区数

秦   约1000

西汉 公元前8± 1587

东汉 140 1180

三国 265± 约1190

西晋   1232

南北朝 580 约1590①

隋 607 1253

唐 740 1573

宋 1102 123[...]

第四章 量地制邑度地居民——行政区划幅员的伸缩

层级是政区之间关系的体现，而幅员、边界、地理区域和地理位置则是政区自身的要素。这里先说历代政区幅员的变迁过程。《礼记·王制》说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”这是对于政区必须有一定幅员，以及幅员与人口数量关系的最早论述。虽然这里的邑还不见得是后世的县，但这句话正和“体国经野”一样，具有重要的象征意义。

第一节 政区幅员的尺度

幅员就是指面积的大小，那么政区的面积大小到底是如何确定的？

县是中央政府直接任命长官的基层政区，因此划定县的幅员是确定其他层级政区幅员的基础。秦汉时就定下了一个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”也就是[...]

第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减

第五节 本章小结

(1)政区层级变化过程的归纳

对于行政区划的层级变化过去很少进行深入的探讨。各级行政区也未有固定的指称，通常都按序数称作第一级政区，第二级政区，第三级政区，等等。但这样称呼无法体现各级政区的特点。如同为郡级政区，在秦汉为第一级，在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述，元代政区虽然实行了多级制，但从各级政区对县的统辖关系看来，可以只划分为三个层次。通观2000年政区层级变化的过程，也可将其归纳为三个层级，即县级政区、统县政区与高层政区。

县级政区也可称为基层政区。皇帝直接任命的地方官员到这一层为止。县是直接管理百姓的一级政区，在幅员、[...]

第四节 省路府州县多级制向省县二级制的简化

(1)元代的多级复合制

元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达七八十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点，一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。

层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此最复杂的地区层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。最简单的只有两级，如省一路。而大多数地区实行的是三级和四级制。复式的层级统辖关系是从辽代学来而有所发展。北宋以前，行政区划[...]

第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减

第三节 州县二级制向道(路)州县三级制的转化

(1)隋代及唐前期的州(郡)县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二循环。这场改革旨在通过减少政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小，尤其是州，在隋代一统之后，总数有300多，由中央政府直接管理很不方便，必须加以调整。

这项任务由隋炀帝来完成，大业三年(公元607年)，大举并省州县，并改州为郡。并省之后，全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外[...]

第三章 两千年三循环——行政区划层级的增减

第二节 郡县二级制向州郡县三级制的转化

(1)秦汉时期的郡县二级制

秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道。县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史——首都周围的特区，一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡越之地，扩大疆域，设置新郡；另一方面是将内地一些郡一分为二，因此秦代总郡数增至48郡(不包括内史)。秦县数目没有文献记载，推测总数在1000个左右。平均起来，每郡约统20来个县。这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉建立以后，郡级政区大量增加，其原因有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分[...]