此后，郡和国在一起并称郡国，作为汉代的第一级行政区划。封建已经名存实亡，郡国并行的制度已与纯粹的郡县制没有实质的差别了。

虽然所有王国都只有一郡之地，汉武帝依然担心辖县较多的王国实力太大，因此采纳主父偃的建议，用“推恩法”蚕食王国的领域。推恩法的实质是诸侯王可以封子弟为王子侯，但所建侯国必须归王国周围的郡所有。这样一来，封侯越多，王国领域就越小，到西汉末年，许多王国只剩三四县之地了。

乘胜收夺各王国支郡，使所有王国都只余一郡之地，又削去诸侯“自置吏”与“得赋敛”两大特权，于是王国地位等同于郡，诸侯王只能衣食租税。行政区划体系变成如下结构：

足，不能屏藩皇室，因此所有王国都地兼数郡，如建立齐国的原则是“诸民能齐言者皆与齐”(《汉书·高五王传》)，以至齐国领有七郡之地。地大则民众，民众则财富，如果进行叛乱，将对中央构成致命的威胁。

鉴于这一形势，汉文帝接受贾谊“众建诸侯少其力”(《汉书·贾谊传》)的建议，将齐国分为七国，将淮南国分为三国，使国的数目增加，而领域却大大缩小，实力也就严重削弱了。汉景帝执政以后，又采用“削藩”的手段，直接夺取王国所属的支郡，进一步缩小各王国的封域。这一举措招致诸侯王的严重不满，终于引发了吴楚七国之乱。但这时“众建诸侯”的效果已经显示出来，除吴楚二国外，其他五国都势单力薄，所以七国之乱很快就被平定。景帝乘胜[...]

汉初封建的基础虽说还是郡县制，但受封的诸侯王和列侯在理论上与皇帝一样，都是“有土之爵”，因此具有与周代封建性质相类似的两大特权：一是“自置吏”，可以自行任命官员；二是“得赋敛”，可以收取人头税与田租。这样，王国和侯国在行政和财政方面就有了相对的独立性。

这种情况给专制皇权带来了直接的威胁。刘邦在世时，同姓诸侯王都是子弟之属，一般不可能犯上作乱。吕后当权时，他们也能团结一致，对抗诸吕，促使文帝登极，的确起了一定程度的拱卫作用。但文帝以后，同姓诸侯与皇帝的关系已经疏远，人人都有帝制自为之心，皇权自然受到挑战。刘邦初封同姓王国时，唯恐其实力不

虽然汉初实行封建制在名义上是仿照周代遗意，但在实质上有很大的区别。西周的封建是层层分封，而汉代封建只有一层分封，诸侯王国以下依然是郡县制，每个王国领有三四郡、五六郡不等，所以《隋书·地理志》说：“汉高祖……矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦”，是一点也不错的。因此，汉代封建只是郡县制的变形，并没有完全回到西周封建的道路上去。除了诸侯王以外，刘邦又分封萧何、张良等100多位功臣为列侯，建立侯国，这些侯国的地位与县相当，但直属中央。这时的行政区划体系如下图所示：

卧榻之旁岂容他人鼾睡，刘邦当然不满于半壁江山被七个异姓诸侯所占，因而在第二年便动手逐个翦除异姓王。对于加强皇权专制的中央集权制来说，这自然是必要的措施，问题在于翦除异姓王以后采取什么样的替代的政策。当时，一般人对秦王朝迅速灭亡原因的认识，都归咎于始皇帝的废除封建制，以至没有子弟拱卫中央政权。受这种认识的支配，刘邦于是分封自己的子弟亲戚为诸侯王，建立同姓诸侯王国，以代替被取消的异姓王国。到他在位的最后一年，共建立了九个同姓王国，异姓王国则余下最弱小的一个长沙国。十个王国占去西汉疆域的大半，皇帝直属地只有15个郡(图2)。

但是这次分封历时很短，由于受封者之间利害冲突巨大，终于酿成有名的楚汉之争。这场战争延续了四年之久，汉王刘邦打败了项羽，建立了西汉王朝。刚一登上皇帝宝座，刘邦便立即分封七名功臣降将为王，建立了七个异姓诸侯王国。这个做法并非刘邦本意，只是不得已而为之。因为这些功臣通过楚汉战争已经手握重兵，占据要地，与刘邦名为君臣，实若敌国，不得不以封建的手段来换取臣下的效忠。所以汉初的形势是君与臣共天下。其实还在楚汉逐鹿中原的时候，韩信已经要刘邦封他为“假齐王”，刘邦当时老大不愿意，经过张良的提醒，才赶快做顺水人情，封韩信为“真齐王”。

第一节 汉代封建制的施行和纠偏

秦王朝的苛政引起了陈胜、吴广起义，随后包括项羽在内的旧六国贵族也参加了反秦队伍。很快地，秦王朝的灭亡如摧枯拉朽，项羽也随之夺得起义军的领导权，自立为西楚霸王，并分封义军将领、六国贵族及秦降将18人为诸侯王。

这次大分封是对某些人封建意识的一次满足。战国秦汉间人，立功的愿望就是受封，小者侯，大者王。秦代虽然封侯，但是不立封邑，不建侯国，换句话说，也就是不行封建，侯者只能衣食赋税。而且即使封侯也控制得很紧，像蒙恬那样的大将，尽管为秦始皇立下许多汗马功劳，也不得封侯之贵。秦亡以后，项羽立即恢复封建制，以迎合某些统治势力的愿望。

第二章 两度回光返照——郡县制的“封建”变形

秦始皇虽然不立尺土之封，但“封建”的意识并不因此就化为乌有。就在秦始皇在世时，依然有人重提封建之事。秦始皇三十四年(公元前213年)，群臣在咸阳宫置酒为始皇庆寿，博士淳于越说：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？《史记·秦始皇本纪》虽然这种言论马上又被李斯反驳回去，但分封子弟以作屏藩拱卫王室的思想始终存在，只要出现合适的条件，这种思想就会化为实践，汉晋两代就发生了封建制的回光返照，使郡县制发生了严重的变形。

政区还有承继性、延续性的特点，中国政区的现状是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有700年，而某些政区的边界至今已经沿用千年之久，更有许多县的名称和治所甚至长达2000年没有变化。政区的长期稳定对于封建社会的长期延续，对于文化的地域差异都产生了深刻的影响。为了理解这种影响，我们必须了解历史政区的演变过程。

行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。鉴往知来，为了认识现在，规划未来，我们必须分析历史政区的演变规律。

此后2000年的行政区划就在36郡的基础上发展和变化。这些变化如何发生，有什么规律，造成了什么影响，将在下面加以说明。

注释：

①传说中的九州是：徐、冀、兖、青、扬、荆、梁、雍、豫。

当然，推行郡县制并非纯粹个人意志，而是社会发展的必然，但能够高瞻远瞩，因势利导却是杰出历史人物不可磨灭的功绩。局部的郡县制虽然在秦代以前已经出现了数百年之久，但是实现全面的郡县制仍须秦始皇这最后的一蹴。尤其是郡一级政区并不是简单地接受旧六国的遗产，而是经过了重新的规划。齐国的五都被改成二郡，其他五国的内地也设置了郡，并对其边郡进行调整，如魏的西河郡和楚的巫郡都被取消，甚至连“36”这个数目也是有来历的。所以司马迁才在《史记》里郑重其事地记下“分天下以为三十六郡”这件大事(图1)。

郡始终被设在边境和新征服的土地上，往往使人在心理上有临时措施的感觉。秦国的本土就从未设郡，因此，天下统一以后，到底采取何种地方制度还不是完全肯定的，这就是本书开头那场辩论的起因。当时一般人的头脑都还被封建制所禁锢，认为只有这种制度才是正统大道。唯有李斯力排众议，认为如果再恢复封建制，则年代久远以后，受封诸侯必然因亲属疏远而互相攻击，导致王朝灭亡。

秦始皇也深明这个道理，因此坚决站在少数派李斯一边，全面推行郡县制，取消所有封邑。使普天之下真正成为皇帝一人的直属领土。后世的人们大多盛赞这一英明决断，称秦始皇此举为“罢侯置守”、“废封建立郡县”，是中国历史上发生的少数几件最重要的大事之一。

赵、韩、魏三国的诸侯原来都是晋国的大夫，三家分晋成为战国开始的标志。这以后，各国普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍，原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡下又分设县，于是以郡统县的两级行政区划已现雏形。郡、县长官都由国君任免，不得世袭；郡、县领域都由国君控制，不作封赏。这样，以郡县制为其形态的行政区划体制已经基本完成。虽然此时还有例外，一是齐国始终未设郡，而是分全国为五都；二是各国内地只设县而不设郡；三是还有封邑的残留。

战国末年，秦始皇开始逐个吞并六国。在新征服的土地上，秦国不断设立新郡，废除封邑，到天下一统的前夕，已经实现“海内为郡县”的局面。但是，在战国时期，郡始终被设[...]

分天下为36郡，大约经历了五个世纪的过渡时期。

周初的封建走过三四百年的道路，王室已经逐渐式微，诸侯势力逐渐强大，形成孔子所说的“天下无道，礼乐征伐自诸侯出”(《论语·季氏》)的局面。春秋时期，诸侯国之间不断发生兼并战争，国君不断将权力集中在自己手里，从战争中夺得的土地不再分封给臣下，而是成为自己的直辖地，定名为县和郡。秦、楚、晋三国最先有县的建置。起初县和郡都设在诸侯国的边境地带，两者之间也没有统属关系。后来，失势的贵族封地也被改造为县(如晋)，出现了行政区划的意识。

战国时代，权力更加下移，以至到了“陪臣执国命”的地步。卿大夫的势力已经上升，代替原来的诸侯。