《地理志》接着说：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治水，水土既平，更制九州①，列五服，任土作贡。”如果说黄帝只是传说中的人物，画野分州的事不大可靠，一般人也许都会同意。但是对于大禹更制九州，却使许多人深信不疑。尤其是名列十三经之中的《尚书》有《禹贡》一篇文字，详细地描述了九州的范围，五服的区划，自然容易使人信服。因此古今许多方志，在叙述本地区的历史沿革时，都要追溯到大禹时代的九州。其实《禹贡》也是战国时人的伪托，九州说不过是当时流行的一种乌托邦式的设想，除了《禹贡》九州外，上述《周礼》，还有《尔雅》、《吕氏春秋》也都有各自的九州系统。

第二节 行政区划的由来

中国的文化传统渊源很深，一切事物推其原始都要说得十分久远，传说在黄帝时代，就有划分政区的行动了。因此，班固的《汉书·地理志》一开头就说：“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区。”

黄帝自来被看成是华夏民族的老祖宗，自然许多事物的发明权都要归功于他，一切典章制度也须由他首创。然而黄帝大约只是原始社会部落联盟的领袖，处于血缘关系的氏族社会中，自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。相反倒是后人划分政区的实际行动成为有关黄帝画野分州传说的基础。秦县的大小正是以“大率方百里”为准，所以才有黄帝“得百里之国万区”的传说产生。

战国时候，人们已经认识到体国经野的重要。秦汉大一统帝国成立以后，中央政府更把划分行政区域当作一件头等大事。因此，历代正史大都设有《地理志》(或《郡国志》、《州郡志》)专篇，以为该朝代行政区划的实录。唐代以后，又有许多全国地理总志和方志的编纂。专门论述典章制度的一些著作也有《州郡典》、《地理略》、《方舆考》一类的篇章，使我们今天有大量的文献资料可以利用，以探究行政区划变迁的真实面貌。

在我国，行政区划的重要性是很早就被认识到的。列于十三经之中的《周礼》，在每一篇的开头都有这么几句话：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这是说周天子在封邦建国的时候，先要确定地理位置，再划定国与野的区域，最后进行分设官职的工作，以完成管理百姓的措施。

《周礼》又称《周官》，是战国时(或认为是西汉)人的著述，但伪托为周武王之弟周公的作品，因此成为儒家的经典。“体国经野”一语后来也就被当成划分行政区域一事的雅称。很显然，只有先设置行政区划，才能派遣地方官员，也就是说，体国经野是设官分职的前提，所以《史记·秦始皇本纪》记载：“二十六年，分天下以为三十六郡，郡设守、尉、监。”

中央集权制国家却一直延续下来，由他所推行的以郡县制为表现形式的行政区划体系也为历代所遵奉。

从秦到清，行政区划的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志和文化地域差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。政区所有变化自然都是人为的，但同时又摆脱不了地理环境的制约。

行政区划不但有可变性的一面，还有稳定性的一面。任何朝代的行政区划都是由前朝承袭而来再加以改造，而不可能有凭空的创造。承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，所以过去研究历史上行政区划变迁的学问属于沿革地理的范畴。

所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。秦代以后的2000年，中央集权程度也一步一步走向强化。虽然其间几度受到挫折，出现地方极端分权现象，因而造成分裂割据的局面，但接踵而来的新的统一王朝执行的则是更加高度的中央集权。行政区划本来是地方政府的施政区域，到了宋代以后，已转变为中央官员的施政分区，中央集权制至此也达到顶峰。因此元代以后，分裂局面已不再出现。

虽然秦代二世而亡，秦始皇在表面上未能实现其建立万世一系的统一大帝国的梦想，但由他所确立的皇权专制的中[...]

保证国家安宁。秦始皇态度明确地站在李斯这一边，于是决定不立尺土之封，“分天下以为三十六郡”(《史记·秦始皇本纪》)，在全国范围内建立起严密完善的以郡统县的行政区划体系。

这次御前会议在中国历史上是一座极为重要的里程碑。皇帝称号的采用表明皇权专制主义的成立，郡县制的抉择标志中央集权制国家的出现，这次会议等于宣告中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。所谓皇权专制，指的是在中枢权力中，皇帝和以丞相为代表的群臣的一种分权形式。在这种形式中，皇权基本上不受任何制约。秦代以后，皇权专制越来越强化，从汉到宋是皇权压倒相权的时代，明代以后则皇帝合国家元首与政府首脑为一，皇权专制达到了登峰造极的地步。

第一章 从分土而治到分民而治——行政区划的由来

第一节 楔子

公元前221年的某一天，刚刚统一天下的秦王嬴政在首都咸阳召开了一次具有深远历史意义的御前会议。会上的议程有两项：第一项是议帝号，第二项是定制度。

嬴政本来只是秦国的国君，现在六国灭，四海一，秦王已经成为天下的最高统治者，称号自然也要升级。嬴政认为自己功过三皇，德盖五帝，于是自定称号为“始皇帝”，群臣齐呼万岁，这第一项议程并没费什么周折。这一年也就自然从秦王政二十六年变成秦始皇二十六年了。

第二项议程却引起了一场大辩论。丞相王绾为首的一些人主张恢复西周的封建制度，但李斯坚决反对，认为那样做日后又会引起天下大乱，只有采用郡县制，才能

除非疆域特别狭小，任何一个国家都要根据行政管理的需要，将领土划分成有层次的区域，这一过程叫作行政区划，这些区域称为行政区域，行政区划和行政区域也可通用，简称为行政区或政区。

政区由国家立法所创置或撤废，具有可变性的特点，因此叙述政区的实况必定要和一定的时期或年代相联系。截至1995年底，中国一共设有31个省级政区，334个地级政区和2143个县级政区①。

政区还有承继性、延续性的特点，中国政区的现状是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有700年，而某些政区的边

明两京十三布政使司图

结语

以上各章从几个角度分析了2000年来行政区划变迁的历史过程，虽然限于篇幅不能有更详尽的叙述，但从中已可得出一些结论性的东西，那就是：

任何一种制度的出现，必有某种思想作指导，行政区划也不例外。思想有酝酿过程，制度也是逐渐形成的。从思想到行动到成为定制是一个漫长过程。思想可能发生错误，可能回潮反复，制度也可能反复变化，回光返照，汉晋两代封建同姓王侯就是典型的实例。

一般而言，新制度的创设与旧制度的改革总有一定的原因，或由于形势所迫，或由于人事需要，或出于其他种种用意。在当时未必人人清楚，到后世就更少有人知道。绝无利弊的制度不可能有，统治者只是权衡利弊大小而为之。汉初封建异姓虽为后世所批评[...]

第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

第三节 政区分等的意义和作用

政区的分等是为了了解国情，以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等，因为县是亲民单位，是直接管理户口，征收赋税的政府组织。户口的多寡，税收的高低，直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第，实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计，以便作为施政的依据。

统县政区是县级政区的集合，因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大，政治上地位较为重要，所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。

至于高层政区，则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有，即使有也多半是由于不得已[...]

第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

第二节 统县政区和高层政区的分等

这两级政区的分等不如县级政区重要，尤其高层政区一般不分等。但统县政区的分等还是有可说之处。

秦郡是否分等，历史上没有明确记载。汉郡则以12万户上下为准来区分大小郡(《汉书·元帝纪》)。按照这个标准，西汉末年的103个郡国当中，有38个郡国是大郡，占1/3强。户口标准以外，秦汉首都所在郡地位崇高，位于诸郡之上。而且名称特别，乃以其长官职称命名，秦称内史，汉称尹。西汉首都在京兆尹，京兆尹附近两郡分别称为左冯翊、右扶风，也是官名，与京兆尹合称三辅。东汉首都则在河南尹，地位也在诸郡之上。

魏晋南北朝的郡承西汉而来，首都所[...]

第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化

在同一层级的行政区划中，由于有幅员大小的区别，有人口多寡的不同，有赋税数量的差异，还有行政事务繁简难易的高下，以至于有地位重要与否的分别，因此历代都依据不同的标准把同级政区划分成不同的等第。

第一节 县级政区的等第

作为基层政区的县从秦汉时代开始便有等第之分。《汉书·百官公卿表》载：县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明当时县以一万户为界限，分为大小二级，大县的长官称令，小县称长，这最先是秦制，后由西汉所继承。

《续汉书·百官志》又说：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石……县万[...]

元代是犬牙相入原则发生转折性变化的时期。无论是作为高层政区的行省，还是降为统县政区的路，犬牙相入的原则都走向了极端。

元代的路与路之间，情况千差万别，就层级而言，北方许多路除直辖县外，又通过属州再领县；南方不少路则较简单，路下不带领县之州。就幅员来说，路与路悬殊也很大，大的如山西地区，只设两个半路，一路有半个今天的省那样大；小的如福建兴化路，只有两县之地。就边界而论，南方的许多路以山川为界。而河北、山东地区的路却极端犬牙交错，以至于产生许多飞地——即与本路地域不相联接的属地。

最能体现犬牙相入原则极端化的实例是行省的划界。元代行省幅员十分广阔，即使小省也有数十万平方公里之巨，而且行省长官握有军[...]